【什么是PPP?】

Public-Private Partnership,简称PPP,是社会资本参与基础设施和公用事业项目投资运营的一种制度创新。

在我国,PPP是指政府和社会资本合作模式。

【PPP适用范围】

根据国家财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》和《政府和社会资本合作模式操作指南》,PPP模式适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目,各级相关部门应优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。财政部目前主推的PPP项目更倾向于经营性项目。

根据国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设。

【PPP模式选择】

根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》,PPP项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

9个问题、4张图,扒光PPP的高冷外衣……

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PPP 有诸多具体模式,对已建成基础设施、现有基础设施改扩建、新建基础设施可分别采取O&M、MC、LOT、TOT、BOT、BTO、BOO等具体模式。

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根据国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,PPP操作模式选择可分为经营性项目、非经营性项目和准经营性项目。

经营性项目:具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进;

准经营性项目:经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。

非经营性项目:缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本,可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。

【PPP工作流程】

按照国际惯例,PPP的工作流程一般可分为五个阶段:项目识别阶段、项目评估阶段、设计PPP项目合同、管理PPP项目交易和管理PPP项目合同。

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号),共7章37条,对PPP项目识别、准备、采购、执行、移交等操作环节进行了规范。主要内容:

一是在项目投入方式选择上,引入国际通用的物有所值(VFM)评估方法,判断采取PPP模式与政府传统采购模式相比,是否降低项目全生命周期成本。

二是在合作伙伴选择上,根据PPP项目采购特点,创新竞争性磋商政府采购方式,充分鼓励社会资本竞争。

三是结合中长期财政规划,将PPP项目涉及的政府支付义务纳入同级政府预算实施统一管理。

四是鼓励符合条件的地方政府融资平台项目向PPP模式转型,着力化解融资平台公司存量债务。

物有所值(Value for Money, VFM),是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系,旨在实现公共资源配置利用效率最优化。

全生命周期(Whole Life Cycle),是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。

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【PPP项目付费机制】

PPP项目的付费机制约定了PPP项目中的风险分配和收益回报,主要包括三类:

政府付费(Government Payment),是指政府直接付费购买公共产品和服务,主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。通常用于不直接向最终用户提供服务的终端型基础设施和公用事业项目,如市政污水处理、垃圾焚烧发电、水源净化,或市政道路等不具备收益性的项目。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。

使用者付费(User Charges),是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。通常用于可经营系数较高、财务效益良好、直接向最终用户提供服务的基础设施和公用事业项目,如市政供水、城市管道燃气、高速公路等。项目公司直接从最终用户处收取费用,以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。

可行性缺口补助(Viability Gap Funding,简称VGF),是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报,而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本或项目公司的经济补助。通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的项目,如医院、学校、文化及体育场馆、保障房等。

【PPP合同体系】

PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。“按合同办事”不仅是PPP模式的精神实质,也是依法治国、依法行政的内在要求。

加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理,通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利,是政府和社会资本长期友好合作的重要基础,也是PPP项目顺利实施的重要保障。

根据国家财政部《PPP项目合同指南》,在PPP项目中,项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系,构成PPP项目的合同体系。

PPP项目的基本合同通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同(包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同以及产品或服务购买合同等)、融资合同和保险合同等。

其中,PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。在PPP项目合同体系中,各个合同之间并非完全独立,而是紧密衔接、相互贯通的,合同之间存在着一定的“传导关系”。

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国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》,主要反映合同的一般要求,采用模块化的编写框架,共设置15个模块、86项条款,适用于不同模式合作项目的投融资、建设、运营和服务、移交等阶段。

原则上,所有模式项目合同的正文都应包含10个通用模块:总则、合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决,以及其他约定。其他模块可根据实际需要灵活选用。

【PPP应用风险与挑战】

1、风险分担和利益分配

PPP项目成功实施的关键性技术因素,主要涉及政府担保、调价机制和特许期调整这三个决策问题。

一是对于如何确定项目中财政投资和担保最优规模及比例, 如何实现连续投入的动态管理,以及通过合理风险转移加强激励和促进保险投入,目前尚无更好的解决方案,但基于实物期权和现金流管理确定政府支出和担保上限,或通过财务模拟及压力测试确定风险承担比例的策略,得到了较大范围应用。

二是公共产品或服务的定价问题尤为复杂。无论是按边际成本定价,还是目前我国主要采取的成本加成定价法,以及方兴未艾的高峰负荷定价及两部制定价,无一例外地均强调定价应基于成本,并认同适度价格管制,其目标无外乎既要保证项目运行及合理收益,又不损及公共利益。

三是项目中的财政资金和特许权等公共资源,形成繁杂的有形、无形资产,甚至是商誉资产,其评估和定价具有相当难度,合理确定特许权配置和特许期调整是关键所在。

2、监管与市场自律的衔接

PPP 模式除了面临项目监管一般问题之外,还面临一些特殊问题,例如公共利益和市场机制协调,价格管制与公平竞争兼容,项目退出市场以及主体退出项目时的平稳性等等,总体来看,无非是监管与市场自律的衔接问题。

宏观方面,必须从 PPP 模式制度体系建设以及公、私主体市场准入管理两个方面,发挥行政监管和市场自律的双重作用, 营造有利的市场和制度环境,促进市场有序竞争。

微观方面,应该加强行政管理、绩效评价和财政投资项目动态管理,同时激发市场活力,优化竞争秩序,建立起包括价格监管、服务质量监管、退出监管和项目后评价监管等在内的全方位立体监管体系。

3、公共利益与有限政府建设

PPP 模式是“大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”的有效途径。但始终不能回避的一个问题是,有限政府如何通过市场化的 PPP 模式项目运作实现公共产品和服务的有效提供。事实上公共选择架构也尚未对大政府还是小政府更有利于保证公共利益作出明确回答。

目前来看,充分发挥市场机制作用,建设有限政府,实现政府职能转变,是改革的方向和目标。既然如此,PPP 模式更不应该作为一个骑墙选项,而应成为有限政府撬动无限市场资源的重要途径。

【PPP起源及应用】

PPP起源于英国,兴起之初主要目的是为基础设施融资,具体形式较多地表现为公路建设、铁路建设的融资。随后PPP的融资职能逐渐发展并覆盖大多数公共产品或服务领域。

根据英国资深PPP咨询机构报道,应用PPP模式最成功的领域顺次是:公路、医院、学校、政府建筑、废物处理、铁路、水处理、能源等。公路最为成功,相关定价模式和流程都较为成熟。医院、学校、政府建筑等PPP绩效记录则良好。

发达经济体是当前PPP主要市场,加拿大、美国、英国、法国、比荷卢联盟、澳大利亚排名前六。发展中国家新兴PPP市场前景广阔,巴西、印度、哥伦比亚等国位于前列。

【PPP典型特征】

1、伙伴关系

伙伴关系是PPP第一大特征,所有成功实施的PPP项目都是建立在伙伴关系之上的。PPP模式的本质是一种基于合约的政府和社会资本合作过程,双方的权利、义务、风险分担、利益补偿等均以合同明确。

在这一合作过程中,政府和社会资本是平等主体,是一种“伙伴关系”。

2、利益共享

任何PPP项目都是公益性项目,不以利润最大化为目的。PPP中公共部门与民营部门并不是分享利润,而且还需要对民营部门可能的高额利润进行控制,即不允许民营部门在项目执行过程中形成超额利润。

共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外,也包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、稳定的投资回报。

3、风险分担

这是PPP模式区别于公共部门与民营部门其它交易形式的显著标志。在PPP模式中,公共部门尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险,民营部门实际会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责。PPP管理模式中,更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担,将整体风险最小化。

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